Es bastante habitual que la Administración intente ordenar el reintegro de una subvención, revocarla o denegarla apoyándose en incidencias documentales a las que atribuye un efecto devastador.
Lo vemos en expedientes en los que la justificación se presenta por un registro distinto, pero llega igualmente a la Administración. Lo vemos también cuando, en vía de recurso, se aporta la documentación correcta y se responde que ya no cabe subsanar. Y lo vemos, quizá con especial frecuencia, en expedientes donde un defecto de redacción, de literalidad o de encaje documental se convierte, de pronto, en excusa para hacer caer toda la ayuda.
El asunto que hoy comentamos es paradigmático precisamente por eso, un asunto de una cuantía pequeña, en los que muchas veces no se recurre por la incertidumbre del resultado, la duración de los procesos judiciales y sus gastos.
El conflicto
La Administración sabedora de esto, basándose en un error en la redacción de la factura justificativa del gasto subvencionado, acordó la revocación de la subvención y ordenó su reintegro.
Llevamos este asunto a tribunales, y la sentencia expone con bastante claridad cómo resuelve la jurisprudencia este tipo de conflicto: la Administración puede controlar, comprobar y exigir justificación; lo que no puede hacer es convertir un formalismo en un incumplimiento absoluto cuando las condiciones sustantivas de la ayuda están cumplidas.
La ayuda ya estaba concedida. La finalidad material de los fondos no era el verdadero problema. El conflicto apareció después, en fase de justificación, cuando la Administración consideró que el concepto de la factura era erróneo.
Y esa es la pregunta útil de este caso: ¿puede revocarse una subvención ya reconocida porque la factura no reproduce la fórmula verbal exacta que la Administración esperaba encontrar?
Qué pasó
[EL ADMINISTRADO] obtuvo una subvención dentro de un programa de incentivos a la movilidad eficiente y sostenible. La cuantía ascendía a 5.500 euros.
En fase de justificación, [LA ADMINISTRACIÓN] efectuó dos requerimientos documentales para que se aportase la factura justificativa del gasto subvencionado. Tras esa secuencia, terminó revocando la ayuda con una idea central: No existía prueba fehaciente bastante del descuento exigido porque en la factura no aparecía de forma literal la referencia al programa, sino otra fórmula distinta. La sentencia resume esa posición administrativa indicando que la revocación se produjo porque “no aparecía en la factura literal Programa Moves”.
Frente a ello, sostuvimos que el defecto determinante de la pérdida de la subvención no era material, sino meramente formal: Un problema de redacción de la factura. Y añadimos un dato decisivo que el tribunal recoge expresamente: “en ningún momento cuestionó que los fondos no fueran destinados a la finalidad prevista”.
Marco jurídico real: ¿Por qué este caso era interesante?
La sentencia es ilustrativa de la jurisprudencia acerca de este tipo de conflictos (más habituales de lo que parece), que la subvención “no responde a una «causa donandi”, sino que está vinculada al cumplimiento de una finalidad y a unos condicionamientos aceptados por el beneficiario. También subraya su “carácter condicional”, en el sentido de que el otorgamiento se produce “bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad”.
Eso enlaza de forma natural con la Ley 38/2003. El beneficiario tiene la obligación de justificar el cumplimiento de los requisitos y de someterse a las actuaciones de comprobación, y la Administración puede verificar la adecuada justificación de la subvención concedida. Además, la ley contempla el reintegro en supuestos de incumplimiento o justificación insuficiente.
Pero el propio sistema también contiene su límite. El artículo 37.2 de la Ley General de Subvenciones prevé que debe aplicarse un criterio de proporcionalidad. Y es exactamente ese criterio el que termina operando aquí.
Dicho de otro modo: sí, las subvenciones son condicionales; pero precisamente por eso el control debe girar sobre el verdadero incumplimiento, no sobre la redacción del concepto de una factura cuya veracidad no se discute.
La clave para afrontar esta práctica administrativa
La Administración suele llevar este tipo de asuntos a su terreno formalista: Si la factura no recoge literalmente la mención exigida, la justificación fracasa y la revocación procede.
Para desmontar esta lógica hay que plantear el debate alegando que la revocación carece de sustento bastante ya que el cumplimiento no está en discusión, y la discusión debe girar en torno al principio de proporcionalidad. En este caso la sentencia es lo que hizo:
“La ratio decidendi de la denegación carece del adecuado sustento”.
Y añade, en tono sarcástico, que “para ello no se necesitan especiales conocimientos para atisbar que el Programa Moves es igual al descuento aplicado Plan Renove 2020”.
Ese razonamiento es importante por dos motivos:
El primero, porque devuelve el debate a la realidad económica del expediente. No se trataba de un descuento simulado o mayor al permitido, ni de una inexistencia de la operación subvencionada, ni de un desvío de fondos. Se trataba del concepto en la factura.
El segundo, porque muestra algo que en subvenciones aparece con demasiada frecuencia: la Administración no siempre niega la realidad de lo hecho; a veces simplemente considera que no está dicho como ella quería que estuviera dicho. Y ese salto —de la diferencia formal al incumplimiento total— no siempre resiste un control jurisdiccional.
La sentencia explica muy bien qué no puede hacer la Administración
Aquí está, probablemente, la parte más valiosa para articular una impugnación contra esta práctica:
La sentencia no dice que la Administración carezca de facultades de comprobación. Las tiene. Y tampoco dice que la justificación documental sea secundaria. No lo es. Lo que dice es otra cosa: que en fase de revocación no cabe usar esas facultades para construir artificialmente un incumplimiento donde lo que existe es, en realidad, un desajuste formal de escasa entidad.
Ese reproche aparece condensado en la frase más potente de la resolución, que merece entrar sí o sí en el artículo:
«Por un excesivo rigorismo que no tiene sustento ni el precepto, ni en la contestación a la demanda”.
La expresión “excesivo rigorismo” se refiere a que la Administración ha forzado su facultad de revocación más allá de lo razonable: ha tratado un problema de expresión documental como si fuera un incumplimiento decisivo de la subvención. Y eso no es proporcional cuando los fondos se han destinado al fin exigido por la subvención y, por ende, su finalidad está cumplida.
La ausencia de conducta obstructiva y la obligación del ciudadano a actuar con escrupulosa diligencia
Conviene recordar que la conducta del beneficiario es decisiva en el resultado de estos pleitos. La mínima dejadez o error procesal puede ser suficiente para que un tribunal entienda que la actuación de ciudadano no fue diligente. La falta de contestación a un requerimiento, su cumplimiento tardío o la falta de documentación exigida son errores que se pagan caros.
En un procedimiento así conviene demostrar que el subvencionado no a tenido “voluntad impeditiva de la aportación documental requerida” se ha mostrado diligente en su aportación.
Otro pasaje muy útil: La subsanación no permite revisarlo todo otra vez desde cero
La sentencia afirma de manera expresa:
“La presentación de documentos para subsanar la solicitud inicial no comporta una nueva revisión ex novo de la totalidad de los requisitos”.
Este párrafo tiene mucho recorrido práctico. En bastantes expedientes de subvenciones, la subsanación acaba funcionando como una suerte de reapertura total del control, donde cada nuevo documento entregado sirve para reexaminar íntegramente el expediente con un grado creciente de severidad.
La sentencia rechaza justamente esa deriva. Y lo hace con una idea muy clara: si el beneficiario atiende el requerimiento justificativo y el expediente ya acreditaba los requisitos en el momento de la concesión, la Administración no puede utilizar la subsanación como palanca para reiniciar indefinidamente el escrutinio hasta encontrar un motivo de caída.
La resolución, además, cierra citando el artículo 37.2 de la Ley 38/2003 y por el principio de proporcionalidad.
Recuerda expresamente esa doctrina y reproduce el criterio legal aplicable cuando el cumplimiento se aproxima de modo significativo al total y el beneficiario ha actuado de forma inequívocamente orientada a satisfacer sus compromisos. A partir de ahí, la conclusión del tribunal es muy clara: “por mor del principio de proporcionalidad, el recurso debe ser estimado”. Y lo remata con otra frase que merece entrar en el artículo casi sin tocarla: “las condiciones sustantivas de la ayuda se han cumplido, sin que exista un incumplimiento absoluto”.
Este es el verdadero núcleo de la resolución del caso.
Se gana porque la ley y la jurisprudencia no permiten tratar igual un incumplimiento radical y un defecto formal que no destruye la finalidad de la ayuda.
Podéis leer la sentencia completa en el siguiente enlace:
